L'Ile-de-France est un territoire pluriel.

Des populations d'une grande diversité y habitent, s'y déplacent, étudient, travaillent, se cultivent et se divertissent. Plus de 20% de la population française vit en Ile-de- France. Elle est le premier moteur de l'attractivité française et européenne. C'est ici qu'est créée plus du tiers de la richesse nationale. Cette place doit être confortée. Elle ne pourra l'être sans que l'ensemble des acteurs publics s'attache à répondre, de manière conjointe et coordonnée, aux urgences sociales. Car c'est aussi en Ile-de-France que coexistent les plus grandes disparités sociales. 406 000 Franciliens attendent un logement social, de plus en plus de ménages paient trop cher leur logement et sont contraints à l'éloignement géographique, à l'endettement, à l'inconfort, à la sur-occupation voire à l'expulsion et à l'errance urbaine. Le temps moyen passé quotidiennement dans les Transports varie de 1 à 5, dépassant 2 heures pour les actifs résidant en grande couronne. L'Ile-de-France est en tête du niveau de vie médian par région mais les hauts revenus sont sept fois supérieurs aux bas revenus et les disparités géographiques sont immenses. Malgré sa richesse globale, beaucoup de Franciliens ont le sentiment qu'une partie de la société fait marche arrière parce que l'autre fait marche avant. Cette dualisation est observable dans toutes les métropoles mondiales mais fait rarement l'objet de classements internationaux. Nous devons y répondre ensemble dans un réel esprit de coopération. C'est à cette seule aune qu'un débat sur la gouvernance a du sens.

La scène métropolitaine

A partir de 2004, la révision du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France sous l'égide régionale a favorisé un débat intense à la mesure de la communauté de destin de nos territoires. Les dix équipes d'architectes de la consultation internationale ont conforté les fondamentaux de ce schéma en mettant en lumière la diversité et la richesse des territoires qui fondent l'identité régionale. En 2006, l'émancipation du Syndicat des Transports d'Ile-de-France vis-à-vis de l'Etat a permis à la Région et aux Départements de faire face à de nouvelles et lourdes responsabilités sur une question centrale, les transports. Dans la même période, la montée de l'intercommunalité sur un territoire qui l'ignorait jusqu'alors a progressivement changé le paysage institutionnel. Enfin dans la dernière période, le Président de la République a mobilisé l'Etat avec des initiatives nombreuses, souvent brusques et unilatérales voire parfois péremptoires. Le changement d'état d'esprit intervenu fin 2010 doit être salué car il a permis le retour du dialogue mais il n'est toutefois pas satisfaisant en termes opérationnels car le « Grand Paris » de l'Etat se traduit encore par la mise en concurrence des projets et des territoires, l'absence d'outils opérationnels, la confusion des géographies stratégiques et des priorités. Derrière les mots et les slogans, l'Etat a formulé un modèle de méthode anti-métropolitaine. En inventant sa politique de coopération, la Ville de Paris a également renouvelé l'approche métropolitaine. De nombreuses collectivités territoriales, dont la Région, partagent cette approche et ont donc créé Paris Métropole en 2009.

Le livre vert de Paris Métropole est aujourd'hui l'occasion pour les collectivités territoriales de débattre entre elles de la manière dont l'organisation institutionnelle locale doit évoluer pour répondre à cette nouvelle donne, aux réalités urbaines qui façonnent nos territoires et aux défis que nous souhaitons relever pour bâtir une région vivable et durable.

La logique métropolitaine

Le débat sur la métropolisation a été nourri par de nombreuses contributions scientifiques. La métropole des économistes n'est pas celle pas des sociologues qui n'est pas celle des géographes. Le travail de ces experts a permis la compréhension de phénomènes complexes. Certains relèvent de l'impact des évolutions de la mondialisation financière et de ses conséquences économiques et sociales. D'autres sont liés aux mutations d'une urbanisation ininterrompue qui a fait échapper l'agglomération historique de Paris au modèle classique concentrique et qui a brouillé les frontières entre l'urbain, le périurbain et le rural. Quant à la métropole vécue par les Franciliens, elle est extrêmement concrète. Mobile, elle échappe aux frontières et se construit sur des solidarités et des interdépendances entre des territoires distants.

Souvent, ce débat complexe sur la métropole et la métropolisation se traduit par des représentations spatiales schématiques opposant : les villes limitrophes du boulevard périphérique, la petite couronne, l'agglomération (ou l'unité urbaine de l'INSEE), les limites administratives régionales et le bassin parisien (ou l'aire urbaine de l'INSEE)... Nous proposons de sortir de ce débat par le haut et avec pragmatisme : aucun échelon, pas plus la région que les départements ou une éventuelle structuration de l'insaisissable « zone dense » n'est capable de porter seule des politiques métropolitaines. Le territoire régional est loin d'être uniforme et la géographie prioritaire du SDRIF permet, avec des concepts souples comme les fuseaux ou le coeur d'agglomération, d'inscrire dans les politiques publiques les solidarités géographiques, l'émergence des centralités et les spécificités de chaque territoire.

En paraphrasant Pascal1, nous choisissons de définir la métropole comme ayant « son centre partout et sa circonférence nulle part ». Nous en tirons une conséquence opérationnelle par le choix de s'appuyer sur les périmètres existants, sans en supprimer, sans en nier mais sans créer de nouvelles frontières, de no man's land, de franges ou un territoire à deux vitesses. Cette approche pragmatique correspond à l'ambition politique de bâtir une métropole inclusive à la mesure des solidarités politiques et fonctionnelles qui unissent nos territoires. La logique métropolitaine traverse tout l'espace francilien de l'échelle du quartier à celle du Bassin parisien2. C'est la coopération de tous les échelons territoriaux qu'il faut organiser pour fabriquer des politiques métropolitaines qui répondent aux problèmes des métropolitains.

Logement, transports, développement économique : trois chantiers prioritaires et un préalable financier

Les attentes des Franciliens appellent une action efficace à court terme pour le logement, les transports et le développement économique ; la situation ne permet pas de conditionner l'action publique à la mise en place de futures évolutions institutionnelles.

Sortir de la crise du logement est notre premier défi. S'y attaquer radicalement nécessite la mobilisation de moyens financiers importants, en particulier pour soutenir la construction de logements sociaux et accompagner les maires bâtisseurs. La question de la Décentralisation inachevée de cette compétence, actuellement atomisée, se pose. La décentralisation du logement (pas seulement social) doit faire l'objet d'un traitement à la grande échelle par un outil fédératif, en lien avec l'Etat, afin d'articuler décentralisation, coopération et contrainte. Le doublement de la production de logement comme la mise en oeuvre de la loi DALO nécessitent une mobilisation financière et organisationnelle des pouvoirs publics. La Région défend la création d'une Autorité organisatrice du logement en Ile-de-France, qui aurait des compétences de programmation, de financement et même de contrainte en lien avec l'Etat. Cette position fait actuellement l'objet d'une étude partenariale, avec Paris Métropole, la Ville de Paris, les Départements, l'Association des Maires d'Ile-de-France et le Conseil Economique, Social et Environnemental Régional. Ses premiers résultats seront connus en mars 2012.

La question du logement est inséparable de celles du foncier et de l'urbanisme. La coexistence de trois établissements départementaux à côté de l'établissement régional est une aberration. Il faut aller vers un établissement public foncier unique à l'échelle régionale qui pourra jouer un rôle clef dans la mise en oeuvre de la loi SRU sur l'ensemble du territoire régional. Une réflexion prospective mériterait aussi d'être engagée sur les nombreux opérateurs urbains : AFRTP, SAERP, SEM départementales d'une part, établissements publics d'aménagement (EPA) d'Etat et sociétés locales d'aménagement, d'autre part.

L'amélioration de l'offre et des conditions de transport est impérative pour le devenir de l'Ile-de-France. Les collectivités territoriales et le STIF travaillent à l'amélioration du réseau existant (RER, métro, bus, etc.) dans le cadre d'un important plan de mobilisation régional pour les transports. Mais avec le Grand Paris, le principe même de la décentralisation s'est vu contesté ; l'accord du 26 janvier 2011 aura montré que rien ne peut être fait sans les collectivités et le STIF. La modernisation des transports en Ilede- France passe aujourd'hui par une décentralisation accrue qui renforce les collectivités dans leur domaine de compétence, par un effort financier dans la durée pour rattraper des décennies de sousinvestissement et par une autre gouvernance qui clarifie les responsabilités, renforce la place de l'usager et développe la subsidiarité. Le STIF devra également élargir son champ d'action pour traiter plus globalement des déplacements et de la mobilité.

En matière de développement économique et d'emploi, tous les acteurs publics et privés interviennent aujourd'hui, à leur niveau, souvent avec cohérence mais parfois aussi avec un manque de lisibilité et d'efficacité. Pivot de l'action économique, la Région a posé comme priorités, dans le cadre de sa Stratégie régionale de développement économique et d'innovation (SRDEI), la simplification de ses dispositifs et la fusion de ses organismes associés. Cette volonté d'unification à l'échelon régionale des moyens et des outils doit désormais constituer la démarche commune de tous les acteurs publics, par le rapprochement tant des structures infrarégionales, avec l'agence régionale unique, que des services déconcentrés de l'Etat en Ile-de-France avec l'institution régionale. Une marque commune de territoire pour l'ensemble de la métropole francilienne symboliserait la mutualisation en matière d'attractivité internationale.

La métropole francilienne est financièrement inégalitaire, entre ses habitants comme entre ses collectivités. L'inégale richesse des habitants est renforcée par la différence de charges pour les collectivités et par l'inégale répartition de la richesse dont les collectivités ont hérité sans pouvoir toujours l'infléchir par des politiques actives de développement économique. L'action publique face à la crise exige de remédier à l'insuffisance de ressources des collectivités franciliennes par une réforme fiscale qui leur assure des ressources dynamiques et pérennes et qui confortent leur autonomie financière et fiscale. Il est essentiel de réduire les inégalités de potentiel financier par un renforcement horizontal de la péréquation francilienne. La commission dite « Planchou » avait fixé l'objectif d'un SMIC communal représentant au moins 60% du potentiel financier moyen ; il convient de faire de même avec un SMIC départemental.

La sauvegarde et la re-création du Fonds de Solidarité de la Région Ile-de-France (FSRIF) ont été obtenus grâce à Paris Métropole, il convient d'intensifier le travail dans cette direction, notamment avec le Fonds de Péréquation Intercommunale et Communale (FPIC).

L'institution régionale dans un acte III de la décentralisation

Plus qu'une redistribution des pouvoirs, la décentralisation a marqué un effort historique pour rendre l'action publique plus efficace, plus proche et plus démocratique. Trente ans après les premières lois, initialement conçues au profit des communes et des conseils généraux, les régions ont vocation à s'affirmer. Elles se situent à un échelon « méso-territorial » suffisamment grand pour permettre une vision stratégique, suffisamment proche pour permettre l'action collective dans des formes démocratiques. Elles exercent des compétences centrées sur la construction du bien commun : l'aménagement, l'Environnement et le climat, le développement et l'innovation, la formation...

Si demain le législateur retenait un axe régionalisateur, sans être régionaliste, il est essentiel que les textes comme la pratique permettent la construction d'un leadership qui ne soit ni hégémonique ni tutélaire. L'organisation institutionnelle future doit favoriser sa capacité d'initiative stratégique sans déposséder les échelons de proximité de leurs compétences opérationnelles.

C'est pourquoi le Conseil Régional se prononce pour un renforcement de ses compétences d'attribution qui ne serait pas une extension, au détriment de tel ou tel, mais bien un approfondissement de ses compétences légales comme de ses compétences « facultatives » qu'il a fortement investies depuis 1998. Tout comme l'Association des Régions de France, le conseil régional plaide également en faveur d'une délégation du pouvoir règlementaire correspondant à ces compétences. Dans le cas de l'Ile-de- France, le renforcement de la valeur prescriptive du SDRIF, comme l'a esquissé la loi du 15 juin 2011, est nécessaire à une mise en oeuvre effective des orientations stratégiques arrêtées par l'assemblée régionale.

L'organisation politique de l'Ile-de-France

Les rédacteurs d'une « constitution » idéale de l'Ile-de-France doivent avoir un principe cardinal : celui de la légitimité démocratique et de la citoyenneté. Le besoin réel d'articulation entre les échelles et les collectivités ne saurait déboucher sur un éloignement du citoyen, sur une démocratie au carré voire au cube. L'actuelle dynamique intercommunale se heurte déjà à ce problème et le législateur doit apporter une solution novatrice à cette question en dépassant l'opposition classique entre scrutin direct et indirect.

L'intercommunalité syndicale et technique est un héritage ancien du département de la Seine. A l'inverse, l'intercommunalité de projet (l'intercommunalité communautaire) est encore une idée neuve en Ile-de-France. Dix ans après la loi Chevènement, le mouvement est irréversible et peu de territoires y échappent. Même s'il reste des intercommunalités de pure opportunité politique, elles seront rattrapées par cette dynamique. Déjà se créent aujourd'hui des dynamiques de regroupement d'EPCI préfiguratrices d'une nouvelle organisation territoriale. Le conseil régional a toujours soutenu l'achèvement de la carte intercommunale. Celui-ci ne sera toutefois satisfaisant que s'il parvient à donner naissance à des intercommunalités de taille critique et suffisamment intégrées. L'intercommunalité de façade recule et il faut conforter ce mouvement mais en matière de coopération entre les collectivités territoriales, l'impatience est souvent contre-productive. Ainsi, en petite couronne, nous proposons de favoriser l'émergence de plusieurs communautés urbaines qui marquerait un saut qualitatif en matière de solidarité et de dynamique de projets.

Les différents niveaux de collectivités franciliennes devront décider ensemble, par exemple annuellement lors d'une Conférence Régionale des Collectivités, de la répartition et de l'exercice des compétences facultatives et autoriser l'expérimentation de compétences nouvelles. La clause de compétence générale est un impératif démocratique que ne doit pas remettre en cause l'affirmation d'un "chef de filât", compétence par compétence. La contrainte est pour nous plus civique que « managériale ». Il est important pour la légitimité de l'organisation locale que le citoyen dégage bien la logique entre le binôme de l'action de proximité (communes et départements) et le binôme du projet et de la stratégie (intercommunalité et région).

La Révision Générale des Politiques Publiques a marqué un affaiblissement sans doute irréversible des outils opérationnels de l'Etat. L'Ile-de-France a par ailleurs été le théâtre de plusieurs tentatives avortées de reconstitution d'un Etat tutélaire et autoritaire ; il faut souhaiter que nous soyons cette fois le laboratoire de ce nouvel Etat facilitateur dont les territoires ont désormais besoin.

Le rôle de Paris Métropole

En 2009, le syndicat mixte d'étude Paris Métropole a succédé à la Conférence Métropolitaine. Paris Métropole a bénéficié d'une reconnaissance institutionnelle par la loi et les pouvoirs publics. Le syndicat a surtout bénéficié de l'investissement et du travail en commun des collectivités membres, 196 désormais, et l'organisation d'un dialogue entre pairs, quelle que soit la taille des collectivités, quelle que soit la distance géographique qui les sépare. Faire métropole, c'est aussi instaurer un dialogue politique entre élus qui corresponde à la communauté de destin des 12 millions de métropolitains. Ce dialogue entre territoires, entre élus, entre projets est un acquis incontestable du syndicat. Par ailleurs, pour les pouvoirs publics locaux et étatiques, Paris Métropole est rapidement devenu un interlocuteur important qui enrichit la construction des politiques et des projets.

A court terme, en cohérence avec notre analyse de la dynamique métropolitaine, il est important de redéfinir le périmètre du syndicat sur une base pleinement francilienne et sans discrimination pour les collectivités de grande couronne. Une structuration par collèges permettra de concilier le fonctionnement opérationnel du syndicat et la pertinence du dialogue interterritorial.

A moyen terme, à l'issue du bouclage de la carte intercommunale, Paris Métropole pourrait devenir une grande conférence des territoires, et principalement les intercommunalités, sous la forme d'un syndicat mixte. Paris Métropole prendrait alors en charge le dialogue inter-territorial ou inter-communautaire. Paris Métropole ne constituerait pas une strate supplémentaire car l'ensemble des compétences opérationnelles resteraient de la compétence des collectivités mais Paris Métropole exercerait un droit de regard métropolitain sous la forme d'avis. Sans constituer un écran, Paris Métropole pourrait être étroitement associée à l'élaboration des documents stratégiques, à l'instar de ce que la Région a proposé pour le SDRIF.

Au terme de ce processus, Paris Métropole constituerait une Assemblée des territoires au coeur des politiques stratégiques franciliennes.